Prof.Dr. Musa EKEN
Toplumsal haraketliliğin sürekli olması yönetimin de değişimini gerekli kılmaktadır. Yönetim yapı ve işlevlerinin toplumun ihtiyaçlarına cevap vermekte yetersiz kalması, bazen köklü değişimlere yol açmaktadır.
Reform olarak da ifade edilen bu köklü değişim bütün ülkeler de az veya çok oranda gerçekleştirilmektedir. Az gelişmiş ülkeler gelişmiş ülkelere göre daha çok reform ihtiyacı duymaktadırlar. Ülkemizde de Tanzimat’tan günümüze yönetimde reform çalışmalarıyla karşılaşmaktayız. Yerel yönetimler de reform konusu olmuş ve olmaya devam etmektedir.
Yerel yönetimler alanında ilk köklü reformlar Osmanlı’da Tanzimat döneminde başlamıştır. Cumhuriyet döneminde ise Osmanlı’da kurulan yapılar üzerinde yeniden düzenleme çalışmaları devam etmektedir. Söz konusu çalışmalar, yönetimin içinde bulunduğu sorunları çözme, verimliliği ve etkinliği artırma, demokratik katılımcılığı geliştirme gibi hedefler çerçevesinde olmaktadır. Ancak hedeflere ulaşıldığı konusunda endişeler bulunmaktadır. Başka bir ifadeyle yerel yönetim reform sürecinin tamamlandığını söylemek zordur. Bu yüzden yerel yönetim reformu konusu “bitmeyen senfoni” olarak tanımlanmaktadır.
Yerel yönetimlerle ilgili reform çalışmalarını etkileyen faktörler iç ve dış kaynaklı olabilmektedir. Bazen dış faktörlerin etkisi daha ağır basarken bazen iç faktörler daha etkili olabilmektedir. Bazen ülke içinden istek ve çaba yüksek olabilir fakat ilk hareket dış destek ile başlayabilir.
Yerel Yönetimler Reformunu Etkileyen İç Faktörler
Türkiye’de yerel yönetimler alanında reform ihtiyacının hissedilmesi, yapılan reformlarının yönünün tayin edilmesi gibi konularda ülke içinden kaynaklanan talep ve çaba söz konusudur. Sürecin başlangıcı olarak kabul edilen Tanzimat döneminde de yöneticilerin, şehirlerin içinde bulunduğu sorunların çözümüne yönelik bir arayışı olmuş ve bu arayış dış desteklerle değişim sürecine yansıtılmıştır.
Cumhuriyetin ilk yıllarında savaş sonrasında yerleşim yerlerinin yeniden imarı ve içinde bulunduğu temel alt yapı ihtiyaçları gibi sorunların çözümü amacıyla yeniden yapılanma veya reform çalışmaları gerçekleştirilmiştir.
1960’lardan itibaren artan göç ile birlikte büyüyen şehirlerimiz, bir taraftan sanayileşmenin diğer taraftan düzensiz yapılaşmanın getirdiği sorunlarla mücadele içine girmiştir. Yapılan çeşitli araştırmalarda bu arayış ifade edilmiştir. Örneğin 1966 yılında hazırlanan Merkezi Hükümet Araştırma Projesi (MEHTAP) Raporu’nda yerel yönetimlerle ve özellikle belediyelerle ilgili önemli tespitler yer almıştır. İdari vesayetin daha dengeli hale getirilmesi, belediyelerin başta personel olmak üzere kurumsal kapasitesinin geliştirilmesi, büyük şehirlerin ayrı belediye modeline sahip olması, küçük ölçekli belediyelerin yerel kalkınmada anahtar role kavuşturulması, gelir kaynaklarının iyileştirilmesi gibi hususlar öne çıkarılmıştır (Yavuz, 1966, 2, 28-46 ve 85- 90’dan aktaran Oktay Tarkan 1920-2020, s.187). Belirtilen sorun alanlarına çözüm bulma girişimleri 1980’lerin başında kısmen uygulamaya konulmuştur. Söz konusu uygulama büyük yerleşim yerlerinde büyükşehir belediyesi yönetim modeline geçilmesi olmuştur.
Yine belirtmek gerekir ki birinci kalkınma planının 1963 yılında yürürlüğe girmesinden günümüze kadar, bütün planlarda yerel yönetimlere ilişkin hedeflere yer verilmiştir. Mali yetersizlikten, idari vesayete ve merkeziyetçi anlayışa kadar geniş bir alanda yerel yönetim sorunları ele alınmış ve düzeltilmesi yönünde hedefler konulmuştur. Fakat bu hedeflerin gerçekleştirilemediği de bir gerçektir.
Yerel yönetimlerle ilgili önemli bir çalışma 1991 yılında Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) kapsamında yapılmıştır. Buna göre, yerel yönetimlerin demokratik niteliğinin geliştirilmesi kapsamında halkın yönetime katılımının, yerel özerkliğin ve yönetsel saydamlığın arttırılması, kurumsal kapasite geliştirme kapsamında personel ve mali yönetimin iyileştirilmesi ve öz gelirlerin genişletilmesi önerilmektedir. Ayrıca, idari vesayetin hukuka uygunluk ile sınırlı olması, merkezi yönetimle görev ve kaynak bölüşümünün iyileştirilmesi, yerel yönetimlerin yerel hizmetlerdeki rolünün arttırılması gibi hususlar da öneriler arasında yer almıştır (Oktay, 1920-2020 s.196).
Gerek kalkınma planlarının hedefleri gerekse yapılan çalışmalar, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yönünde adım atılmasını istemektedir. Nitekim bu kapsamda bütüncül bir çalışma yapma gereği 2002 yılı sonrasında uygulama alanı bulmuştur. Bu çalışmalar daha bütüncül bir bakış açısıyla başlamış olmakla birlikte merkezi yönetime ilişkin reformların gerçekleşmemesi nedeniyle kısmi sonuçlar elde edilmiştir. Ayrıca yapılan düzenlemelerin bir kısmı Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilirken bir kısmı da ikincil düzenlemelerle (yönetmeliklerle) sınırlandırılmıştır
Görüldüğü gibi yapılan reformlar, istenilen sonuçlara ulaşmamış ve eksik kalmıştır. Yerel yönetimler reformunun sonuçlarını etkileyen temel iç faktör merkeziyetçilik anlayışıdır. Osmanlı’dan günümüze kadar yapılan düzenlemelerde bu yaklaşım görülmektedir. Merkeziyetçi anlayış sürekli kendini yeniden üretmiş ve her dönemde bir bahane ile varlığını korumuştur
Osmanlı döneminde başlayan köklü yerel yönetim reformları, bir yandan devletin parçalanmasının önüne geçilmesi için merkezi yönetimin güçlendirilmeye çabalandığı dönemde gerçekleşmiştir. Devletin ayakta tutulması öncelikle amaç olduğundan merkeziyetçilik eğilimi her alanda kendini göstermiştir. Yerel yönetim yapıları da bundan ayrı tutulmamıştır. Dolasıyla modern yerel yönetim yapıları (belediyeler) merkezi yönetimin bir parçası olarak görülmüşlerdir. 1855 yılından bu zamana belediyeler ve diğer yerel yönetim birimleri ile ilgili yapılan yasal düzenlemelere bakıldığında merkezin bir parçası olarak görme yaklaşımının varlığını sürdüğü görülmektedir. Belediye, il özel idaresi ve köy yönetimleri ile ilgili gelişmeler bu durumu çok rahat örneklendirebilmektedir.
Cumhuriyetin ilk yıllarında yapılan Ankara Şehremaneti Kanunu ve daha sonra 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı Belediye Kanunu, merkeziyetçi özellikleri çok belirgin bir şekilde taşımaktadırlar. 1945 sonrasında başlayan demokratikleşme çabaları da belediyeler ile ilgili merkezi yönetimin bakışını değiştirmemiştir. Yapılan çalışmalarda ve kalkınma planlarında merkez-yerel arasındaki görev dağılımı, merkezi idarenin vesayet yetkisinin genişliği, mali yetersizlikler gibi hususlar hep gündeme gelmiştir. Belediyelerin iç teşkilatlanması ve personel istihdamı konusunda çizilen sınırların, imar düzenlemelerine bakanlık düzeyinde müdahale yetkisinin varlığı merkezi yönetimin bir parçası olarak görülmesine ilişkin örneklerdir.
İl özel idareleri, Osmanlı’da kuruluşundan bugüne merkezi yönetimin bir parçası olarak görülmektedir. 1913 yılından günümüze yapılan düzenlemelerde bakış açısı hiç değişmemiştir. 1987 yılında yapılan düzenlemede il özel idarelerinin bazı görevleri konusunda Bakanlar Kurulu yetkili kılınmıştır. O dönemde Anayasa Mahkemesi, Bakanlar Kurulu’nu yetkilendiren Kanun maddelerini Anayasa’nın yerinden yönetim ilkesine aykırı bularak iptal etmiştir. Ancak merkez tarafından atanan il valilerinin il özel idaresinin yürütme organı olmasının yerinden yönetim ilkesine aykırılığı tartışılmamıştır. Hatta 2005 yılında çıkarılan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile il genel meclislerinin gerçek bir karar organı olması yönünde adımlar atılmıştı. Fakat Anayasa Mahkemesi’nin iptaliyle il genel meclisleri kararları tamamen valiye bağımlı hale gelmiştir. Bu ve benzeri düzenlemeler, il özel idarelerinin yerel yönetim birimi olmaktan çok merkezi yönetimin taşra teşkilatı gibi görüldüğünü açıkça ifade etmektedir.
Köy yönetimlerini düzenleyen yasa Cumhuriyet döneminin ilk düzenlemeleri arasındadır. 1924 tarihinde yapılan düzenleme halen yürürlüktedir. Köyler hem merkezi idarenin uzantısı hem de yerel birim olarak görülmektedir. Köyün seçimle gelen yöneticisi muhtar, hem seçilmiş yönetici hem de devletin temsilcisidir. Muhtarlar gündelik işlerinde daha çok mülki idarenin bir parçası gibi çalışmaktadırlar. Yeterli mali kaynaklara sahip olmayan köy yönetimleri, merkezi idare kurumları ile vali ve kaymakamlar aracılığıyla il özel idaresinin desteklerine muhtaç durumdadırlar.
Yerel yönetim reform süreçlerini etkileyen bir diğer iç faktör, yol haritasının bulunmamasıdır. Hiçbir reform çalışmasının hükümetler tarafından belirlenmiş bir stratejisi ve varılmak istenilen sonucu önceden belirlenmemiştir. Büyük beklentilerle başlayan çalışmaların devamı gelmemekte ve sürdürülebilirliği sağlanamamaktadır. Öyle ki yerel yönetimlerin yetki alanını genişletici düzenlemeler yapmış bir hükümet birkaç yıl sonra sınırlandırıcı düzenlemeler yapabilmektedir. Dolayısıyla “nasıl bir yerel yönetim?” sorusuna cevap üretilmemektedir.
Yerel Yönetimler Reformunu Etkileyen Dış Faktörler
Türkiye’de yerel yönetimler alanındaki düzenlemelerde dış nedenlerin etkisi bariz bir şekilde görülmektedir. Osmanlı dönemi modernleşme çabasında Batılı devletlerin rolü ve tavsiyeleri önemli bir yer tutmuştur.
Cumhuriyet döneminde de hem çağdaşlaşma çabaları hem de dünyadaki gelişmelerin etkisi söz konusudur. Birinci Dünya Savaşı sonrasında dünyada genel olarak merkeziyetçi yönetim anlayışının güçlendiği bilinmektedir. Buna ilave olarak 1929-30 krizi sonrasında benimsenen karma veya devletçi ekonomi anlayışları da merkezi yönetimlerin güçlenmesinde destek rolü oynamıştır. Bu dönemler, yerel yönetim düzenlemeleri açısından merkeziyetçi yönetim anlayışının sürdürülmesi için uygun ortam olarak değerlendirilebilir. İkinci Dünya Savaşı sonrasında başlayan demokratikleşme rüzgârlarından etkilenme olmakla birlikte bunun yerel yönetimlere yansıması sınırlı kalmıştır.
1980 sonrası gelişen yeni liberal politikalar, yerel yönetimler alanında etkisini göstermiştir. Yerel hizmetlerin sunulmasında özel sektörden daha çok yararlanma ve özelleştirme ile başlayan etkiler, katılımcılık, yönetişim, hizmette yerellik, yerel kalkınma gibi ilkeler çerçevesinde devam etmiştir.
Ayrıca küreselleşme olarak adlandırılan gelişmeler, merkezi yönetimlerin yetki alanını sınırlarken uluslararası örgütlerin ve yerel yönetimlerin alanını genişletme yönünde etkili olmuştur. Nitekim bu durum hem küresel hem yerel olmak anlamında kullanılan küyerelleşme (glocalisation) kavramıyla açıklanmaktadır.
Avrupa Birliği, Avrupa Konseyi, IMF, Dünya Bankası ve diğer uluslararası kuruluşların yerelleşme yönündeki ektileri de önemli dış faktörler arasındadır. 1988 yılında Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın kabul edilmesi, Avrupa Konseyi üyesi olmanın bir gereği olarak görülmüştür. 2002 sonrasındaki yerel yönetim reformlarında ise Avrupa Birliği’nin yön belirleyici ve destek açıklamaları olmuştur.
Yerel yönetimler alanında iç ve dış faktörlerin etkisiyle ortaya çıkan düzenlemeler bir yandan etkinlik, verimlilik, demokratikleşme gibi sonuçlara odaklanırken diğer yandan merkeziyetçi eğilimlerin etkisinden kurtulamamıştır. 170 yıllık yönetim geleneğinde kamu hizmetlerinin sunulmasında merkezi yönetimin yanında yerel yönetimler oluşmamıştır. Ülkenin birlik ve bütünlüğü tehlikeye girer gerekçesiyle, yerel yönetimlere kaynak ve yetki aktarımında hep tereddütlü davranılmış ve merkezin şubesi gözüyle bakılmıştır.
